深化体制机制改革 扎实推进长江中游城市群建设

新闻中国采编网 中国新闻采编网 谋定研究中国智库网 经信研究 国研智库 国情讲坛 万赢信采编：《长江中游城市群发展规划》的正式批复，为把长江中游城市群建设成为长江经济带重要支撑、全国经济新增长极和具有一定国际影响的城市群提供了科学规划与强有力指导、营造了良好环境。而推进长江中游城市群建设，关键要紧扣协同发展这一主线，着力推进体制机制改革，依托政府合作的“培”、市场机制的“育”，促进城市群合作联动、互利共赢。

一、推进长江中游城市群建设，体制机制改革迫在眉睫

推进长江中游城市群建设，充分发挥“得中独厚、得水独优”的优势，迫切需要创新体制机制，按照建设“文化长江、经济长江、生态长江”的思路，破解好区域合作难题，解决好发展不够的问题，处理好人水和谐之难题。

在数千年长江经济文化发展历史长河中，长江中游城市群经历了从辉煌到落伍，再到追赶的历程。但长江中游城市群内陆意识浓厚，与外来的经济文化碰撞不够，缺乏全球眼光、战略思维、开放精神和市场意识，城市群的群核、群集和群网三大空间构成要素尚未有效形成。长江中游城市群进入新的发展阶段，亟需破除因封闭的内陆意识的影响、行政体制的制约及区域利益考虑等原因造成的六个方面的“不够”，即：投资政策协调统筹不够、基础设施互联互通不够、市场要素自由流动不够、产业链条配套协作不够、公共服务共建共享不够、生态文明共建共享不够，必须充分发挥长江文化的认同感、凝聚力，促进产业聚集向产业集群过渡、“一群城市”向城市群转变。

长江中游城市群国土面积31.7万平方公里，总人口1.2亿人，是全球面积最大、人口规模最多的城市群，市场腹地广阔、水资源丰富、产业基础较好，具备建成世界级特大城市群的巨大发展潜力和空间。但目前，长江中游城市群仍面临着产业和城镇的双转型任务，2014年长江中游城市群人均生产总值4.97万元，而长三角人均生产总值9.1万元，珠三角人均生产总值10.3万元；在新型城镇化建设方面，长江中游城市群城镇体系梯级跨度过大，中间层次缺失，尽管常住人口城镇化率达到55%左右，但户籍人口城镇化率只有32%左右。亟需在全球产业梯度转移中强化创新驱动，在东中西区域协调发展中强调新型城镇化，逐步跟上和接近东部地区的发展速度和水平，为带动西部的大发展进一步创造条件，支撑起我国“T”型战略的长江沿线“一竖”。

长江中游城市群“共饮长江水”，长江的生态安全，直接关系到城市群建设的全局。国务院印发的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》将“建设绿色生态廊道”、促进人与自然和谐作为重中之重。新一轮的长江经济带开发和长江中游城市群建设，必须牢固树立生态和谐发展理念，保护生态环境，促进绿色、低碳、循环、旅游、新型战略经济发展。但是，三峡大坝建设、中线调水及年年自然灾害等影响，使长江中游地区江湖生态发生很大变化，重要湖泊和湿地出现不同程度的萎缩和生态退化，其中洞庭湖、鄱阳湖、洪湖等重点湖泊水域面积缩小、容量减少、水质变差等。长江中游城市群作为国家重点开发区域，必须处理好长江中游城市群发展与资源环境承载能力、生态安全格局之间的矛盾，将促进人水和谐作为长江中游城市群建设战略的必然选择。

二、围绕“一极三区”定位，顶层设计长江中游城市群体制机制改革框架

从区域合作共赢、协同发展这一合作原则出发，按照中央赋予长江中游城市群“一极三区”的定位，围绕城市群各区域共同关注、单一省市又难以自行解决的重大问题，形成城镇集群化、要素互动化、发展两型化、创新万众化、利益均等化、服务优质化的城市群发展新常态。

1、体制机制改革的总体思路

一是整体谋划与重点突破相统筹。在新常态下，长江中游城市群的发展，不再是“单打一”的经济类命题，更多的是经济、社会、生态、文化、行政“五维”协同发展的命题，需要在“五维”融合发展中寻找体制机制的制度性突破，在深化改革中寻求城市群健康发展和协调发展新的动力源和增长极，把基础设施一体化和生态环境建设作为优先领域，把推进市场、产业和公共服务一体化作为对接难点，争取在关键环节上率先突破。

二是政府推动与市场主导相统一。既要对接国家顶层设计，加强湘鄂赣之间、省市县之间政府协调联动，消除区域合作中的各种行政性保护和市场自身无法克服的障碍；又要遵循市场规律，切实发挥企业在产业、项目、要素转移等方面的主体作用，调动社会各方面的积极性，形成政府联动、企业主动、民间促动的合力，实现中央指导与地方协调的结合、省政府推动与各市推动的融合、领导协商与部门联手推进的互动、政府推动与社会能动的互促，形成长江中游城市群发展合力，最大限度地释放协同发展红利。

三是区域联手与区域共享相结合。在长江中游城市群建设起步阶段，强化区域联手、力量整合，不囿于局部利益，不计较一时得失，做到机遇共同把握、资源共同利用、品牌共同打造、市场共同建设、产业共同发展、改革共同推进，共同打造长江中游城市群发展愿景，合力培育长江中游城市群新优势，在把蛋糕做大、把发展加快的进程中竭力推进区域共享，从增量中分享利益，增强各地推进一体化的可持续动力。

四是“小圈”互动与“大圈”共推相融合。小圈是指武汉城市圈、长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区3个城市群，大圈是指长江中游城市群。2007年12月，武汉城市圈和湖南长株潭城市群同时获批全国“两型”社会建设；2009年12月12日，鄱阳湖生态经济区获批，目前，三个城市群各自的“一体化”建设都取得了显著成效，但仍有待进一步深化。2012年长江中游城市群上升为国家战略。三省推进长江中游城市群发展，关键在于将小圈融入大圈建设之中，大小两圈的建设协同推进，“以小促大，以大带小”，构建长江中游地区多元协调发展的新格局。

2、建立“国家指导、省级协调、城市突破、社会参与”的合作体制

第一，国家协调指导。在长江中游城市群上升为国家战略的背景下，将长江中游城市群工作纳入长江经济带发展部际联席会议制度，国家领导、部委协调、三省参与，根据长江中游城市群规划目标和重点任务，制定城市群行动计划、具体目标，并将相关目标纳入相关部委、省市的绩效考核中，推进长江中游城市群发展规划的贯彻落实。

第二，省级协调推进。三省政府建立省际联席会议和工作协调机制。一是省际联席会议。由湘鄂赣三省党政主要领导轮流作为召集人，就行动计划的落实和需要解决的重大问题进行集体磋商。二是工作协调机制。建立政府秘书长协调制度，由三省政府秘书长或副秘书长参加，负责协调统筹推进合作事项的进展，下设日常工作办公室。建立部门衔接落实制度，各方有关主管部门成立重点合作专题组，加强三省各部门相互间的协商与衔接，落实与本部门有关的合作事项。

第三，城市互动突破。落实《武汉共识》、《长沙宣言》等，以武汉、长沙、南昌城市为核心，逐步吸引城市群各地级市组织参与，建立长江中游城市群城市经济协调会。合作模式可参照长江三角洲城市经济协调会，由各市市长代表各城市参加协调会工作，研究和商定城市合作发展的重大事项和需要解决的重大问题，引领带动武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群协调互动发展。

第四，社会多元参与。提高全社会的参与意识，多方参与，共同推进长江中游城市群建设。一是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的引领作用，推进三省行业协会建立稳定合作交流的关系，努力在共创商机、市场拓展、经营管理等方面加强协调与合作。二是组建长江中游城市群研究中心，为一体化建设提供理论和智力支持。三是加强新闻媒体的联动、合作与和交流，为长江中游城市群发展营造良好舆论氛围与社会环境。

3、建立政府与市场“各负其责、有机配合”的分层推进的区域合作机制

首先，在跨区域交通、生态文明建设、对外开放、社会事业等公共性产品体制机制改革方面，更需要政府承担主导责任，并积极探索“公私合营”的PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务。

其次，在产业发展、跨区域投资等体制机制改革方面，涉及到各级政府的财税收入，既要遵循市场规律的客观要求，深化行政审批制度改革；又要着眼于区域利益和整体利益的共赢，加强各级政府的沟通与协调。

第三，在区域市场一体化发展等机制改革方面，应强调市场的主导作用，培育公正、公平、公开、有序的市场秩序和充分竞争的市场环境。

三、围绕“六大重点任务”，积极推进长江中游城市群体制机制改革

《规划》明确了长江中游城市群六个方面的重点任务，即：城乡统筹发展、基础设施互联互通、产业协调发展、共建生态文明、公共服务共享、深化对外开放，应围绕这六大任务进一步体制机制改革，合力推进长江中游城市群区域一体化发展。

1、建立健全城乡统筹发展协调机制

推进长江中游城市群建设，关键在于优化国土空间的开发格局、跨区域创新城乡统筹发展机制，增强区域内大、中、小城镇对人口吸纳和集聚能力，实现城市群人口与经济社会资源环境协调发展格局。

一是健全规划统筹协调机制。积极贯彻落实长江中游城市群发展规划蓝图，依托沿江、沪昆和京广、京九、二广“两横三纵”重点发展轴线，立足其区位优势和发展实际，科学规划，合理布局，彰显特色，优化结构，力争形成沿线大中城市和小城镇合理分工、协调发展的新格局。跨省层面，应建立健全三省规划协调评估制度，加强三省基础设施、产业优化、城镇布局、环境保护等规划的对接及省际边界区域规划的协商。省内层面，应强化主体功能区的引领带动作用，强化国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、生态环保规划、交通发展规划等规划及重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。

二是健全区域开发合作机制。一方面，应积极推进沿江城市鄂州—黄州、黄石—散花(黄冈)、九江—小池(黄冈)、岳阳-白螺(荆州)等城镇跨江联动发展；推进交通、供电、供水、通信等基础设施跨江全面对接互通；以托管或共建的模式，发展“飞地经济”。另一方面，应全面推进省际边界区域合作发展，促使“一省边缘、跨省之间”的区域快速崛起。进一步深化咸宁、岳阳、九江“小三角”合作共建，努力打造长江中游城市群建设的先行区、示范区；深化洞庭湖生态经济区合作，努力将其申请打造成国家农业生态重点保护区；深化赣湘边界合作示范区建设，积极探索“协同管理”的区域管理模式。

三是健全城乡资源跨区域优化配置机制。探索建立农业转移人口市民化专项补助资金，建立地区之间、中央与地方之间合理分担的财政转移支付机制。探索建立湘鄂赣三省农村综合产权交易所跨区域交易市场与机制，逐步扩大到长江流域城市群。探索长江中游城市群城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模相挂钩、新增城镇建设用地指标与当地土地开发和整理数量相挂钩等“三挂钩”政策

2、建立健全基础设施互联共建机制

按照利益均享、合理分担的原则，共同推进跨区域基础设施网络化建设。

一是建立健全道路互联互通机制。应坚持以长江水运为突破口，以水运、陆运为龙头，以武汉、长沙、南昌为中心，形成融“水、铁、空、公、管”五位一体的布局合理、互联互通、边界联通、覆盖中部、通达世界的立体化、三角形、放射状的交通网络。应建立健全三省基础设施规划协调衔接制度，由国家交通部门加强各省高速公路建设方案的统筹协调，合力推进综合交通枢纽和物流中心逐步实现“无缝对接”；建立和不断完善重大项目的协商推进机制，争取国家从金融、信贷、项目审批、土地等方面，对省际“断头路”项目予以优先安排和资金倾斜，力争打造高效、畅通、便捷、开放的“3小时高铁城市群交通圈”、“2小时城市群内城际交通圈”和“1小时都市区通勤交通圈”。应以武汉为龙头，以省会城市区域性机场为枢纽，建立健全省级及国际航空航线，努力把武汉建设成为中部国际航空枢纽和国家级航空物流中心。

二是建立健全航道及岸线开发互动共建机制。应深化湘鄂赣三省与长江航道局的战略合作，合力推进长江黄金水道中游段开发利用，联合整治长江航道，加强中游段水运通道与河海港口联运通道及港口建设，积极推进长江中游地区航运干支相通、基本成网，并与远洋航运衔接，努力形成以长江航运为主轴，汉江、湘江、赣江等水系为补充的长江干支流内河航运体系。进一步提高长江中游岸线资源使用效率，加强港口规划管理和岸线使用管理，加快整合、优化、提升沿江城市间长江岸线资源及优势，主动为沿江开发和跨江融合腾出宝贵空间。

三是建立健全信息基础设施共建共享机制。立足国家确定的区域信息基础设施发展战略，加强区域性信息基础设施的规划衔接及建设协调，积极推进信息基础设施互联共建和发展战略研究，尤其是中游地区城市间云计算、数据中心的建设协作共享，超算中心开放共享、城市间数据互备共用，存贮中心、容灾备份系统等信息基础设施的共享共用，不断提高长江中游信息化水平。

3、建立健全产业分工协作机制

应整合资源，发挥特色，从打造长江旅游文化、航运等优势产业入手，通过跨区域、跨行业企业“集团组建”、“创新联动”、“产业联盟”、“园区共建”、“市场一体化”等途径，建立长江中游城市群产业分工协作、差异发展对接机制，培育一批国家级、世界级的产业集群。

第一，建立企业对接重组机制。推进长江中游城市群企业并购重组，实行跨地区、跨行业、跨所有制、跨国的并购重组合作，培育具有国际竞争力的大企业集团。并购重组合作所增加的利益，可根据各区域企业资产规模和盈利能力，签订财税利益按资产与盈利的一定比例分成协议，实现企业并购重组成果区域共享。

第二，建立创新联动共享机制。应充分发挥中游科技人才与教育资源集聚优势，联手打造长江中游城市群科技创新研究平台及孵化基地，通过三省或地方政府共同设立科技专项基金和建立创新研究基地，以武汉东湖、长沙、南昌、宜昌、孝感、株洲、湘潭、益阳、衡阳、鹰潭等高新技术产业开发区为重点，以企业、科研单位为创新主体，积极构建若干跨省市的产学研创新联盟，围绕电子信息、生物医药、文化创意、现代金融物流、先进制造业、新型战略产业、绿色环保等重点领域，深入开展重大科技联合攻关与创新，为长江中游产业优化升级提供智力支持与人才支撑。

第三，建立产业联盟合作机制。加强武汉与上海、重庆航运中心的合作，组建长江黄金水运联盟，积极推进长江内河航运与远洋航运的衔接，努力实现水运港口集群化、经营股份化、管理集约化、营运专业化、效益高效化。建立旅游合作发展联盟，全力推进长江中游城市群旅游标识、标准、信息、平台、市场、服务、景区、线路、产品发展一体化、“一票通”、无障碍旅游区建设，着力打造以山水生态、民风民俗、乡村风貌、养心健身为重点的乡村旅游精品线路，以人文景观、名胜古迹、特色产业、现代化成就为主的长江旅游经济带。建立健全制造业产业联盟体制及行业协会合作联盟，加快形成以武汉、南昌、长沙、襄阳等为重点的汽车产业集群；以武汉、宜昌、岳阳、黄冈、九江等为重点的船舶产业集群；以株洲、武汉为等为重点的轨道交通产业集群；以武汉、荆州、岳阳、咸宁、黄冈、九江等为重点的化工产业集群。建立淡水鱼产业联盟，加强水产品产地认定和产品认证，大力发展名牌产品战略，把长江中游城市群建设成全国最大的优质淡水水产品生产基地和商品基地。

第四，建立园区共建共享机制。应积极推进联合长江中游地区有共建合作基础或意愿的园区，建立长江中游园区共建共享联盟，促进产业梯度转移和产业布局的优化。坚持以重点产业园区为载体，大力支持推进产业对接与合作，鼓励采取“飞地模式”加强园区联手开发建设合作，联合探索打造产业合作示范园，共同培育新型产业链和产业集群。建立长江中游地区园区共建项目、产业、技术、人才信息库，为长江中游地区乃至全国地区的园区和企业搭建一个协同创新、合作共建的及时、准确、真实、有效的信息平台。

第五，建立促进市场一体化的协作机制。坚持以省会城市大市场为龙头，以市、县、乡镇专业市场为支撑，以省、市、县、乡(镇)边界区域为突破口，加强电子商务和信息网络建设，构建统一开放、公开公正、竞争有序、高效便捷的商品市场和要素市场。建立健全统一法规政策、价格税收、行政规章、收费标准，促进生产要素资源合理流动、高效集聚，互融互动。健全公、检、司法、工商、税务、质检、检疫、海关等司法及行政机关统一执法、年检等制度和“多元一体”的全程监督机制，实行票、证、卡、监管互认、执法互动，形成权责一致、运转高效的区域市场综合监管体系，推动长江中游地区流通企业信用信息系统的互联互通，营造“一处守信、处处受益，一处失信、处处受制”的区域社会诚信发展环境。

4、建立健全生态文明联动共治机制

中游城市群更应该互联互通、共同行动，把生态文明建设放在更高更重要的位置，为全国跨区域环境治理探索新鲜经验，特别是为大江大河流域的整体开发提供示范。

一是建立健全区域环境联动共治机制。应建立长江中游地区污染联防联控联席会议制度，共同协调研究解决区域内大气污染、水环境污染的一些共同问题。完善跨界污染联防联治，以地级以上城市为主，建立“一个区域级平台”＋“三个省级平台”的框架模式，打造区域水环境综合治理、大气污染控制、危险化学品与危险废物管理、土壤污染等生态环境监测网络和联防联控联治平台，建立跨区域流域环境执法合作机制、部门联动执法机制和信息(包括重大环境事件)通报机制，跨省、跨市、跨县联动，加快洞庭湖、鄱阳湖、洪湖等湖区综合治理。完善区域大气污染联防联控，编制实施长江中游地区区域大气污染联防联控规划，建立统一的监测信息发布平台。建立健全环境保护的市场化运作机制，加快建立排污权跨区域、跨产业调剂交易制度，研究建立长江中游城市群排污权交易市场。

二是建立健全节能降耗联手共推机制。建立产业准入门槛协调统一机制，共同研究制定长江中游城市群承接产业转移准入标准。健全完善节能、降耗、减排、环评考核评估调控指标体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等纳入指标体系之列，上下联动、区域联手，全面进行监控与综合治理。依托湖北碳排放权交易中心，探索建立长江中游地区碳排放权交易平台及可再生能源电力配额与交易制度和新增水电用电权跨省区交易机制，推广实施合同能源管理技术，鼓励节能公司跨省实施合同能源管理项目。探索建立生态文明保护、评估、补偿机制，资源环境产权交易机制、区域环境联防联控、源头综合治理、可持续发展激励与约束机制等，大力发展低碳、循环、绿色经济，以推动长江中游地区绿色生态、循环低碳、可持续发展。

5、建立健全对内对外开放合作机制

通过深化对内对外开放改革，积极融入国家重大发展战略，推进长江中游城市群在更大范围、更广领域、更高水平上实现资源要素优化配置。

一是深化与城市群间合作机制。深化与长三角、成渝的合作，推进长三角相关产业沿长江向长江中游城市群和成渝经济区有序转移；以长江干线为主轴，以上海、武汉、重庆为中心，建立沿线港口合作机制，促进长江港口联动发展。深化与京津冀、关中城市群的合作，促进东湖国家自主创新示范区与中关村、西安高新区共同探索政产学研一体化创新发展模式。深化与珠三角的合作，鼓励联合协作开发机制，兴建“园中园”，促进资金和技术向长江中游城市群转移。深化与东北老工业基地的合作，共同探索以深化国有企业改革为重点的体制机制创新。

二是融入“一带一路”机制。依托长江黄金水道，大力推进武汉东湖、湖南衡阳等综合保税区与上海自贸区全面对接及长江干线武汉至安庆6米航道、武汉至宜昌4.5米航道工程建设，加快武汉长江中游航运中心建设进程，把海上丝绸之路延伸到武汉。围绕“汉新欧”大陆桥，加强武汉与新疆口岸合作建设，大力加强两地口岸合作，促进两地口岸功能延伸和优势互补，进一步畅通祖国内地与中亚、西亚的陆地通道，开展对中亚、西亚国家的经贸活动和资源开发活动。

三是拓展国际交流合作机制。依托武汉长江航运中心地位，充分利用长江航运管理的机构——长江航务管理局和长江航道局、长江海事局和长江航运集团等集聚武汉的优势，推进长江与密西西比河、莱茵河、伏尔加河等流域间合作机制，并以此为突破口，推进长江中游城市群走向国际舞台。

6、建立健全公共服务均等共享机制

重点针对长江中游地区公共教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务，以实现基本公共服务均等化和缩小公共服务的地域差距为目标，创新推进信息共享、政策对接。

一是健全信息互联共享机制。依托网络体系互联互通，推进长江中游城市群省与省之间、市与市之间公共服务资源共享和开放，实现基本公共服务信息、资源、技术、设备等要素共享和充分流动，逐步消除基本公共服务资源共享的行政壁垒与制度障碍，推进跨地区、跨制度社会保险关系转移衔接、异地就医费用结算等工作。

二是健全政策统一衔接机制。加快推进社会保险政策对接，尤其与低保、救助标准统筹衔接，逐步统一区域内社保、低保、救助标准，健全由政府、企业(单位)和个人合理分担机制，努力实现保基本、全覆盖、可持续。探索设立长江中游城市群“基本公共服务均等化专项统筹资金”，统一基本的公共服务标准，由中央和三省公共财政托底保障；按照国务院进一步推进户籍制度改革有关政策，积极探索推进大、中、小城市分类分层逐步享受就业、教育、社保、住房等基本公共服务政策，努力实现区域范围内基本公共服务一体化。按照长江中游城市群一体化发展和城镇化建设的总要求，统筹协作、合理配置基础教育资源，竭力推进城乡、区域间义务教育均衡发展，加快实现基本公共教育服务均等化。

三是健全人才互动合作机制。建立专业技术职务任职资格互认机制，对经三省人事行政部门核准的专业技术资格予以互认，为实现人才自由流动和人才资源的共享奠定基础。促进湘鄂赣三省共建高层次人才名录，以重要科研项目、技术攻关、推广和应用项目的合作为主要载体，推进高层次人才智力的交流合作。积极促进职业教育与经济社会发展的联动，探索区域性职业教育与职业技能鉴定的互通互认。建立健全科技创新及科研成果转化运用激励政策，对科技创新取得重大成果和科研成果转化成效显著，并在区域内或国内领先的，应以股份或重大奖项予以奖励，以鼓励支持全民创业、万众创新，培养造就一大批一流人才。　(作者系：湖北经济与社会发展研究院院长 蒋大国 湖北省社会科学院财贸所副所长 路洪卫)

深化体制机制改革 扎实推进长江中游城市群建设